2015年三大聯合國氣候永續框架與城市角色探討－荷蘭旅遊

撰文:廖卿惠博士

摘要: 2015年間，聯合國出檯了三個全球矚目的氣候永續相關的全球性準則，分別是UNISDR的「仙台減災綱領2015-2030」、UN大會的「永續發展目標2015-2030」和UNFCCC的「巴黎氣候協定」，從減緩氣候災害風險到氣候減緩調適到人類共同永續目標等面向，提供環境、經濟與社會各層面上的共同的願景目標與基本框架，以供各國的政策決定者參考。本文將闡述城市在這三大氣候永續框架中所扮演的積極角色。

一、前言

2015年不僅是聯合國成立70周年，也是聯合國在1992年地球高峰會後，重建永續發展與氣候行動框架的重要記事年。2015年間，聯合國出台了三個全球矚目的氣候永續相關的全球性準則，分別是UNISDR的「仙台減災綱領2015-2030」、UN大會的「永續發展目標2015-2030」和UNFCCC的「巴黎氣候協定」，從減緩氣候災害風險到氣候減緩調適到人類共同永續目標等面向，提供環境、經濟與社會各層面上的共同的願景目標與基本框架，以供各國的政策決定者參考。

國家單位是聯合國基礎成員，一直以來都是氣候永續對策之最重要決策與執行者。然而，數十年來的急速都市化成果，現今城市/都會區涵蓋了50%以上的全球人口，城市重要性不言而喻。三個氣候永續相關框架中也可以看到聯合國開始聚焦城市，將城市也納入成為重要決策與執行者之一。

二、2015年三大聯合國氣候永續框架

聯合國2015年一共通過三個全球矚目的氣候永續相關的全球性準則，分別是UNISDR的「仙台減災綱領2015-2030」、UN大會的「永續發展目標2015-2030」和UNFCCC的「巴黎氣候協定」，從減緩氣候災害風險到氣候減緩調適到人類共同永續目標等面向，提供環境、經濟與社會各層面上的共同的願景目標與基本框架，為各國政策決定者之重要方針。

1. UNISDR的「仙台減災綱領2015-2030」

2015年3月在日本宮城縣仙台市舉行的第三屆世界減災會議(The 3nd United Nations World Congress on Disaster Risk Reduction, WCDRR)通過2015-2030年減災綱領(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030)，取代其前身「 2005-2015年兵庫行動綱領：建構韌性國家與社區」(Building The Resilience Of Nations And Communities To Disasters)，繼續提供全球減災面向上的前瞻性和行動指引。各國重申對於降低災害風險以及建構韌性的承諾，同時也強調推動永續發展和消弭貧窮的急迫性，適度的納入各級政策、計畫、方案和預算之中，並且納入相關綱領之考量。

該綱領宗旨為:2030年前透過各種國內外實質建設與努力，積極管理災害風險，維持國家、社區之社會經濟發展，極小化潛在生命財產損失和對經濟造成的負面影響，並鼓勵跨層級、跨國際合作，並確定以定期檢視的方式，逐步檢視各國實施綱領的推動情況。

2. UN大會的「永續發展目標2015-2030」

2000年聯合國簽署通過之千禧年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs）至2015年正式到期。2012年聯合國在巴西里約熱內盧再次召開「聯合國永續發展高峰會」（United Nations Sustainable Development Summit, 因為為聯合國里約地球高峰會後20年，此次大會又稱Rio+20），大會討論議題為「以永續發展及消除貧窮為前提之綠色經濟」，正式結論文件為「我們想要的未來」(The future we want)。根據該文件，聯合國持續進行「永續發展目標(Sustainable Development Goals , SDGs)」之研訂，以取代MDGs, 擔綱未來15年(2013-2030)之永續發展主軸。

此SDGs在2015年9月完成決議，決議書為「世界轉型:2030永續發展議程」(Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development)，內容涵蓋環境、經濟、社會各面向，包含零貧窮、零飢餓、健康福祉、教育、性別、用水與衛生、潔淨能源、經濟與就業、創新工業與基礎建設、不平等、永續城市與社區、永續消費與生產、氣候行動、永續海洋、永續陸地、和平公義與強力機構和永續發展夥伴等17項目標(Goals)，分項更細分為169項標的(Targets)，並於2016年1月1日正式啟動。

3. UNFCCC的「巴黎氣候協定」

(UNFCCC)在2015 年 12 月的巴黎舉辦第21屆締約國大會中(21^st Conference of the Parties of the UNFCCC COP21) ，通過巴黎氣候協定(Paris Climate Agreement)，以取代京都議定書(Kyoto protocol, 1997年決議2005年生效，第一承諾期2008-2012，杜哈京都議定書修正案 2013-2020)。

32 頁的巴黎協定，其中第 1-20 頁為決議文，第 21-32 頁為協定條款，全文涵蓋協議目的、減緩、森林、自願合作機制、調適、損失與損害、氣候資金、技術發展與轉移、能力建構、透明度、全球盤點等項目。因為巴黎協定具法律約束力，將是當今全球最有影響力之國際協定。

巴黎氣候協定以地球升溫在工業革命發展前2°C 下並努力追求 1.5°C為目標，各國將以長期穩定提升減量方式，每 5 年提出國家自定貢獻(Nationally Determined Contributions , NDC)提升排放減量。協定也允許國家間共同但有區別的責任，也承諾已開發國家將帶領氣候資金籌措，並資金援助開發中國家之減緩與調適行動，每五年進行全球盤點。自 2016 年 4 月 22 日起一年，開放給各締約國簽署，並將於55 個締約方簽署，且其排放達到全球55%以上後，第 30 天生效。巴黎協定的通過，明確且強力的提供全球走向低碳潔淨能源發展的信號，也有多個國際組織預期碳定價、碳交易機制將成為部分國家的重要減碳核心措施(ICLEI, 2016)。

三大氣候永續發展框架之簡要表

資料來源:本研究整理自聯合國Sustainable Development Goals 2015 – 2030, Paris Climate Agreement and Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030

4. 三大氣候永續框架中之連貫性與互補性

三大氣候永續框架雖由三個不同聯合國會議分別決議，但其實互為表裡，具有強烈的連貫性與互補性。三者最大的共同點是: 同以「永續發展、氣候變遷、建構韌性」為主軸，是人類氣候行動與永續發展路徑上之共同願景與目標，並期待透過各種國內外、已開發和開發中國家間的政治認同與合作，監測與報告，鼓勵創新資金或財務工具，支持國家與各利害關係方(產業、地方政府、非政府組織等)的夥伴關係等達到目標。

「仙台減災綱領」重申對於降低災害風險以及建構韌性的承諾，同時也強調減少災害風險可對永續發展(SDGs)與氣候變遷調適(巴黎協定)有正面效益。

「永續發展目標SDGs」要實現，減緩災害風險(仙台減災綱領)、氣候變遷減緩與調適(巴黎協定)皆為重要關鍵。

「巴黎氣候協定」中開宗明義:「歡迎聯合國大會通過的題為『世界轉型：2030年永續發展議程』的A/RES/70/1號決議，特別是其目標13,第三次發展籌資問題國際會議通過的《阿迪斯阿貝巴行動議程》；以及在另外會議上通過的《仙台災綱領》」。顯示對減緩與調適的努力，不但可以直接減緩災害風險(仙台減災綱領)，更是永續發展(SDGs)最重要的核心與實踐。

三者在範疇上仍略有差異，基本上是以「永續發展、氣候變遷、建構韌性」為軸心，以同心圓方式，就「仙台減災綱領」、「巴黎氣候協定」、「永續發展目標」依序放大延伸。

另外，除了巴黎協定之外，其他兩者對聯合國會員國而言，僅具指導意義，並不具任何法律約束力。巴黎協定根據國際法，是次協議對締約方具有法律約束力。不過協定中的「國家自定減量」（INDC）和已開發國家提供氣候援助資金義務等，皆採自願性質；不遵守協定亦無罰則訂定。但儘管如此，巴黎協定仍是國際氣候談判史上的重要進展。

圖:聯合國三大氣候永續之間的關係，本研究整理。

三、聯合國三大氣候永續框架中的城市角色

1. 聯合國三大氣候永續框架-城市相關內容

在全球急遽擴張的都市化進程下，現今城市土地僅占3%之地球面積，但卻代表了全球1/2以上的人口，消耗60-80%的產出能源，75%的碳排放源於城市。未來數十年，95%之都會擴張將會發生在發展中國家，創造出更多的巨型都市(Megacities)。急速都市化常因基礎建設和基本民生設施的不足，造成潔淨用水、汙水系統、能源使用、糧食供給、生活環境與公共健康面上之壓力大增。然城市的高密集性可帶來效率提升與技術創新，降低資源與能源消耗(ICLEI, 2014)。在此脈絡下，要實現三大氣候永續框架，城市將會是極為重要的關鍵執行者，三者的最終文件中，皆有對地方政府與城市治理的相關內容。

仙台減災綱領

仙台減災綱領中，強調「在國際上、區域、次區域和跨境合作仍是支持各國達到減災成效的重要關鍵，包括支持國家與地方政府、社區、企業的減災工作。而現有相關國際機制在經檢視後或需要進行強化，以有效的支援，並使得推動工作更加落實」(仙台綱領8)，並認同「雖然國家和聯邦政府在啟動、指導和協調的角色十分重要，但仍需適當授權給地方政府和當地社區進行減災，包括適切地提供資源、誘因和決策的責任」(仙台綱領18e)，是聯合國首次提出地方政府授權與地方財務發展概念，並著墨發展中國家中的城市環境投資。

永續發展目標

在永續發展目標(SDGs)中，明訂城市章節:「SDG11永續城市與社區，推動兼容、安全、韌性與永續的城市發展」。SDG11標的分為兩個部分:七個主題標的(住居、交通、計畫、文化遺產、脆弱性、環境、公共空間)和三個具體實踐方法( 強化城郊關係、政策整合、政府培力建構)。不只是對績優城市，也對過去未能專注永續發展的城市，這十個標的也提供了一個很好的方向指引。另外，就整體的永續發展議程來看， 17個SDGs中有皆可以城市為重要的實踐場域，城市的成果更是評鑑國家結果的重要依據。

巴黎氣候協定

巴黎氣候協定中，「同意維護和促進區域和國際合作、以動員所有締約方和非締約方利害關係人，包括民間社會、私營部門、金融機構、城市和其他次國家級主管部門、地方社區和原住民大力開展更有力度、更有雄心的氣候行動」。首度納入「非締約方利害關係人」(巴黎協定第五章)的參與，「同意維護和促進區域和國際合作，以動員所有締約方和非締約方利害關係方，包括民間社會、私營部門、金融機構、城市和其他次國家級主管部門、地方社區和原住民，積極展開更有力度、更有雄心的氣候行動」，更詳訂相關準則(巴黎協定134-137)，明確肯定含城市與次國家層級政府在內的非締約方利害關係人在氣候減緩和調適行動的重要角色。

2. 城市是三大氣候永續框架得以成功的重要關鍵

三大氣候永續框架的目標要實現，城市是最為重要的執行場域。在政治格局上，必須對城市與地方行動更包容、更支持，讓城市有更多的展現力。簡述原因如下:

國家需要城市來達成三大氣候永續框架目標

城市議題不僅同時涵蓋了中央和地方的政治範疇，幾乎所有的三大氣候永續框架議題都可在地方層級中尋得，如地方政府、社區與產業等皆然。尤其現今城市土地僅占3%之地球面積，但卻代表了全球1/2以上的人口，消耗60-80%的產出能源，75%的碳排放源於城市。尤其未來數十年，95%之都會擴張將會發生在發展中國家，成為三大氣候永續框架實現的重要挑戰。不只是基本需求的滿足，城市中產生資源爭奪與不公平現象的風險也較鄉村區高。因此，國家需要城市來達成三大氣候永續框架目標。